文革结束后，中国唯一的出路就是改革。

  一、碘盐罗生门：致病的疑云 碘缺乏会导致甲状腺肿（俗称大脖子病），中国古书已有记载，补碘治疗亦是传统做法。以《碘盐风险评估》为例，评估报告对碘过量与一般甲状腺疾病之间的关系进行了比较充分讨论并得出肯定性的结论。

但是，评估报告同时强调相关研究也表明补碘不会增加甲状腺肿瘤的发病率，因此得出结论，目前尚无明确的科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤的发生相关[49]。例如，方新委员提出，对专家委员会的性质、责任、义务、评估异议的救济等问题都需要更加细致的规定，林强委员、张兴凯委员等也有类似的意见。[73]根据这一规定，评估任务实际上是由这一技术机构完成的，国家食品安全风险评估委员会只是对其工作形成的文件进行再评估。可以假设，如果《食品安全法》明确区分风险评估和风险管理的任务，将维持或者取消食盐加碘的利弊分析、成本效益分析等交由行政机关在评估之后的政策选择阶段进行权衡，那么《碘盐风险评估》将更可能做到只针对碘过量会导致何种健康影响、目前食盐加碘政策导致碘过量人群规模有多大等事实问题进行分析。[51]（英）安东尼?吉登斯、（英）克里斯多弗?皮尔森著：《现代性：吉登斯访谈录》，尹宏毅译，新华出版社2000年版，页193。

例如，崔俊生、倪劲松等回顾性查阅了吉林大学中日联谊医院1961—2000年外检病理登记资料发现，全民食盐加碘后甲状腺恶性肿瘤检出率增高，甲状腺癌的组织类型发生变化：乳头状癌显著增加,滤泡状癌减少，发病年龄有增加趋势。早在1948年，美国两名研究人员即发现，当大鼠血清中碘浓度达到一定上限时，甲状腺便不再吸收碘。另一方面，由于监管部门必须在有限的时间内做出决断，即使做出科学判断的信息并不充分，科学家仍需要运用经验与模型估测是什么，但由于估测没有充分的信息做支撑，相应的判断其实只反应了我们认为是什么，这很难说是完全科学的。

实际上，一些风险评估的先行国家已经意识到良好的数据质量对于提高监管决策科学性的重要意义。对此，国外已有一些研究成果：有研究表明，长期缺碘和长期高摄入碘均可导致甲状腺肿的发展,而甲状腺肿是甲状腺癌的危险因素之一。而且，这又增加了新的问题——即使对同样的数据，也可能存在不同的解读。正如推崇风险评估的一位美国官员也不得不承认的那样，风险评估的数据就像一个被捕的间谍只要你对他折磨的足够久，他就可以告诉你任何想知道的东西[65]。

然而，科学家能否履行好这一任务并非没有疑问，在《食品安全法（草案）》审议过程中，很多代表和委员就表达了忧虑。[39]《食品安全法》第23条。

[53]王晓：碘盐论战，《瞭望东方周刊》2009年第37期。这可能是没有防止评估超越其能力范围，试图论证政策问题的原因之一。其二，绝大部分专家所属机构长期协助政府从事碘缺乏病防治方面的研究，其研究经费来源导致其利益与维系食盐加碘政策联系紧密。[28]参见庞丽静：甲状腺告急，《经济观察报》2012年7月16日，第12版。

1991年3月，国务院颁布《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，该条例规定，国家划定碘缺乏地区的范围，[2]对这些地区实行强制使用碘盐的制度，禁止非碘盐和不合格碘盐进入缺碘地区食用盐市场，即使因治疗疾病，不宜食用碘盐的，也需持指定医疗机构出具的证明，方能到指定单位购买非碘盐。而采用不同抽样方式、计算模型的估算结论可能相差甚巨。在现代风险社会，风险的分配与财富的分配一样，是极具政治意义的现象。监督与反馈（观察执行的效果）等方面。

实际上，同行评审在一些风险评估实践发达的国家，如美国已经得到广泛运用，并被认为是提高监管科学质量的重要方法。虽然这两种方法已经受到广泛认可，但均存在大量不确定性： 就动物实验而言，人体组织结构、再生系统与动物并不相同，代谢机理也存在差异，且实验状态下动物接触的化学物剂量与真实生活中人类接触的剂量差异巨大，动物观察的结果是否能够以及通过何种模型推演于人类，争论巨大。

为解决这一困境，卫生部根据《食品安全法》，委托国家食品安全风险评估委员会进行了风险评估，并发布了《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》（以下简称《碘盐风险评估》）。[30]评估包括四个主要步骤：危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述。

[21]参见崔俊生、倪劲松等：食盐加碘前后甲状腺恶性肿瘤检出率及组织学类型分析，《吉林大学学报》2008年第6期。风险评估与政策制定职能集于一身，将非常容易导致其基于政策考量而解释评估数据，影响评估的客观性、中立性。[13]参见关海霞、滕卫平等，不同碘摄入量地区甲状腺癌的流行病学研究，《中华医学杂志》2001年第8期。新中国成立后，政府早期对碘缺乏病采取定向干预政策：碘盐供应定向于病区，非病区不供应，且消费者有选择权。[37]因此，《食品安全法》引入风险评估也是为确保监管决策符合世界贸易组织的规定。这时需要有其他学术观点或者学科背景的专家参加，从而确保平衡的处理各种科学证据。

实际上，在风险评估实践较发达的美国，大多数组织风险评估的行政机构均颁布有相关的指南。[24]报告还得出结论：我国除高水碘地区外，绝大多数地区居民的碘营养状况处于适宜和安全水平，沿海地区也不例外。

[29]   三、风险评估的法律性质与规范要求 《碘盐风险评估》遭冷遇原因复杂，例如，公众可能受情绪驱动，难以理解公共卫生领域的复杂问题。[77] 个别的偏好可能无法避免，但如果得不到制约，将发展成系统性的偏见，将深刻影响评估的科学权威。

暴露评估是识别特定物质影响或者潜在影响的人口，描述其构成与规模，给出暴露的类型、范围、频率和时间。[79] 这种评估指南至少具有以下重要意义：其一，由于相关政策考量被明确阐述，评估的局限与结论的不确定性亦得以展现，从而有助于科学界和公众客观对待该项评估结论。

风险特征描述是用易于理解的语言界定潜在危害的性质与程度，例如，风险很高、较高、较低、适宜，等等，从而帮助决策者和受影响的公众理解有关问题的性质。《国务院全面推进依法行政实施纲要》要求行政活动合法、合理，等等均要求政机关对其决策进行充分的解释。[58]这些判断固然有其科学考虑，但由于评估报告理由说明部分非常简单，缺乏统一、客观的标准，亦无法排除个人偏好甚至政策考虑的影响。其次，针对风险评估内在不确定性，由于其根源于现代科学内在的局限，或无法根本消除。

[15]参见钱明、王栋：中国医科大学碘致甲状腺疾病课题组系列论文的商榷，《中华内分泌代谢杂志》2002年第5期。这一结论的逻辑在于，只要社会整体的甲状腺癌发病率并不因为碘摄入量的增加而上升，则不能证明碘摄入量与甲状腺癌有关联。

但是，为了防止这种政策考量专断地进行，应通过制度确保以下几点：该评估政策被充分披露并在科学共同体内得到有效讨论与完善。[54]SeeThomas O. Mcgarity,Substantive and Procedural Discretion in Administrative Resolution of Science Policy Questions: Regulating Carcinogens in EPA and OSHA, 67The Georgetown Law Journal, 729 (1979). [55]简要介绍可参见何建志：台湾H1N1疫苗接种后不良反应事件之因果关系：科学不确定性与法律举证责任，台湾《法律与生命科学》2010年第4期。

数据是风险评估的基础，其来源也多样化：公开发表的研究文献、政府部门制作收集的信息以及专门为评估而进行的研究统计，等等。[62]有学者曾以杀虫剂为例，讨论进行准确的暴露评估的困难。

[42] 这些疑虑指向了问题的核心，科学性是风险评估作为事实发现工具的内在要求。早在1948年，美国两名研究人员即发现，当大鼠血清中碘浓度达到一定上限时，甲状腺便不再吸收碘。[51]但是，当风险来源于社会活动时，人们便会向作出风险决策的政府和专家组织、经济集团倾泻其怨气。[27]参见杨鑫、周晓红：重庆地区食盐加碘前后30 年甲状腺癌发病情况分析，《2011国际暨全国头颈肿瘤学术大会论文集》。

[32]从上述规范可以看出，风险评估是借助科学专家，通过收集、处理、分析科学数据与信息等科学活动，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害这一事实问题予以回答。在人群中随机抽样非常困难，国际上类似研究大多没有采用这一方法。

[19] 在我国，除上述滕卫平课题组的成果以外，亦有不少地区的医生根据临床经验，认为全民食盐加碘后，相关甲状腺癌的比率开始上升，[20]有些还进行了相关研究。[23] 2010年5月14日，国家食品安全风险评估委员会发布《碘盐风险评估》，报告认定，虽然已有明确科学证据表明碘过量会导致健康危害，但目前尚无明确科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤发生相关。

[5]《卫生部疾病控制司、国家发展和改革委员会盐业管理办公室关于为实现持续消除碘缺乏病目标加强对食盐加碘工作管理的函》（2005年2月17日）。在风险评估基础上，综合考虑政治、经济、社会等因素进行政策选择，则不属于科学专家的工作，而由承担政治与法律责任的行政官员负责。